Мнение автора данной статьи является субъективным, не является и может не совпадать с официальной позицией должностных лиц органов государственной и исполнительной власти и редакции портала Sec.ru. Тем не менее, представленный материал является достаточно уникальным и может быть полезен всем, кому приходится решать вопросы организации мероприятий по противодействию техническим разведкам и технической защиты информации и непосредственно осуществлять контроль выполнения этих мероприятий.
Не секрет, что с развалом Советского Союза иностранные спецслужбы активно пытались создать на территории молодого российского государства выгодные условия для своей последующей деятельности.
Одним из главных таких условий являлись и до сих пор являются создание и модернизация национального законодательства, являющегося основой общественных взаимоотношений. Ключевая роль при этом отводится национальной Конституции. Пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации определено, что в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В Конституции не оговаривается, что исполнению подлежат требования только ратифицированных договоров.
С начала 90-х годов прошлого столетия Российская Федерация активно включается в процесс подписания международных договоров, соглашений и конвенций, предписывающих или обязывающих её выполнить те или иные действия в ущерб собственным национальным интересам. В рамках таких международных договорённостей начинают выполняться социальные и научно-технические международные программы и проекты, истинная цель которых заключается в сборе сведений различного характера, которые могли бы быть использованы для реализации угроз национальной безопасности Российской Федерации.
Одним из способов сбора сведений является техническая разведка. Не исключено, что с целью предотвращения угроз, которые она могла представлять для безопасности страны, был подписан Указ Президента Российской Федерации от 23.04.2001 № 458 «О некоторых мерах государственного регулирования размещения и использования иностранных технических средств наблюдения и контроля в ходе реализации международных договоров Российской Федерации и иных программ и проектов на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации». На основе Указа вышло Постановление Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 № 633 «О порядке размещения и использования на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне российской федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля».
С момента выхода Указа Президента Российской Федерации от 23.04.2001 № 458 (далее – Указ) и Постановления Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 № 633 (далее – Постановление) прошло практически 10 лет. Ни Указ, ни Постановление не отменены, что говорит о важности и масштабности проблемы, поднятой этими нормативно-правовыми актами.
Не исключено, что на основании вопросов, поднятых в этом материале и доведённых до уполномоченных органов исполнительной власти, в начале 2010 года Указ исчез из всех электронных баз нормативных правовых документов, размещённых в сети «Интернет» и с официального сайта ФСТЭК России. Заявлено, что Указ, находившийся в течение 9 лет в общедоступных источниках, имел ограничительную пометку «для служебного пользования». Особо не останавливаясь на этом моменте, хочется отметить, что такая практика «закрытия» документов является одним из методов ведения информационной войны и позволяет «переписывать историю» в требуемом для текущей власти формате.
Указ и Постановление являются подзаконными нормативно-правовыми актами, по отношению к которым приоритетом будут пользоваться международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы и Постановления Государственной Думы и Совета Федерации. Как уже было отмечено, Конституцией Российской Федерации не исключается возможность проведения в рамках международных договорённостей, в том числе не ратифицированных, международных проектов. Соответственно, на соглашения, предусматривающие выполнение работ по этим проектам, требования Указа и Постановления распространяться не смогут. В Самаре до сих пор помнят как в результате одного подписанного, но не ратифицированного международного соглашения, в научных организациях, связанных с разработкой вооружения, практически без ограничений в течение длительного времени «работали» сотрудники «Американского корпуса мира». Как ни странно, но такое противоречие Конституции и Федерального закона Российской Федерации от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» сохраняется и на сегодняшний день.
В текстах Указа и Постановления отсутствуют ссылки на основании и во исполнении каких международных договоров или российских законов они изданы. Это означает, что юридически Указ и Постановление не дополняют и не развивают установленные законами нормы права, а несут свою правовую нагрузку до того момента, пока не станут действовать нормы нормативно-правового акта, пользующегося приоритетом. Фактически это означает, что:
В федеральных законах, регламентирующих порядок заключения международных договоров и участия в международном научно-техническом сотрудничестве, термин «иностранные технические средства наблюдения и контроля (далее – ИТСНК)» не встречается. Не определение, а именно толкование термина «ИТСНК» возможно только на основании текстов Указа и Постановления.
В Указе определение термина отсутствует, однако разъясняется, что некоторые технические средства, называемые ИТСНК, могут использоваться в ходе реализации:
Понятие «международный договор Российской Федерации» изложено в Федеральном законе Российской Федерации от 15.07.1995 № 101-ФЗ, согласно которому международные договоры Российской Федерации заключаются на межгосударственных, межправительственных или межведомственных уровнях соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации (или от его имени) или ведомствами (то есть федеральными органами исполнительной власти). Заключение международного договора согласно закону не входит в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций, то есть именно тех субъектов, с которыми взаимодействуют территориальные органы ФСТЭК России;
Статьей 16 Федерального закона Российской Федерации от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и научно-технической политике» определено, что субъект научной и (или) научно-технической деятельности вправе… участвовать в международных научных и научно-технических программах и проектах. Субъектами научной деятельности являются научные работники (физические лица - граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства в пределах прав, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации), и научные организации (юридические лица при условии, если научная и (или) научно-техническая деятельность предусмотрена их учредительными документами). На основании пункта 6 статьи 4, пункта 1 статьи 8 и статьи 16 научные сотрудники – физические лица могут стажироваться за границей, ездить в командировки и публиковать за границей результаты исследований с ограничениями, определенными в законодательстве, а научные организации – юридические лица могут участвовать в международных научных и научно-технических программах на основании международных договоров Российской Федерации. При этом они заключают договоры (контракты) с заказчиками или потребителями научно-технической продукции);
Казалось бы, технические средства, называемые ИТСНК, должны использоваться в ходе реализации международных договоров Российской Федерации, международных научных, научно-технических и иных программ и проектов. Однако, на основании пункта 3 Указа в «Положении…», утвержденным Постановлением, из этого списка остались только международные научные и научно-технические программы и проекты. То есть пунктом 2 Указа предписывается согласование с ФСТЭК России проектов международных договоров Российской Федерации, в ходе которых предусматриваются размещение и использование на территории Российской Федерации ИТСНК, а порядок этого согласования в «Положении…» отражён только для научно-технических программ.
Исходя из данного обстоятельства, возможности ФСТЭК России по контролю ИТСНК ограничены рамками научных организаций.
Логично будет предположить, что ФСТЭК России может или должна обращаться к каким-то гипотетическим информационным ресурсам, на которых находится систематизированная информацию о выполнении международных договоров Российской Федерации, научных (научно-технических) программ (проектов), предусматривающих использование технических средств иностранного производства.
Если в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 15.07.1995 № 101-ФЗ учетом международных договоров Российской Федерации занимается МИД России, то в Федеральном законе Российской Федерации от 23.08.1996 № 127-ФЗ об учёте научных (научно-технических) программ (проектов) ничего не говорится.
Автору не известно о существовании федерального нормативного акта, регламентирующего и определяющего алгоритм действий научной организации (научного работника, органа власти) от момента заключения договора с иностранным партнером до передачи заказчику работ результатов исследований.
Поясняю. Учёт договоров научных организаций регламентируется не законами, а ведомственными документами, и ведётся непосредственно ведомствами или специальными ведомственными организациями. Ведомственные научные организации при заключении и выполнении договоров с иностранными юридическими и физическими лицами, экспертизе и предоставлении результатов исследований используют ведомственные нормативные акты:
Содержание этих документов показывает, что научными ведомствами централизованно учитываются договоры или работы по договорам, на которые тратятся бюджетные средства.
Двухсторонние договоры (так называемые «хоздоговоры»), выполняемые на внебюджетные средства, должны учитываться в самой организации. Учёт договоров, одной стороной которых являются российские научные сотрудники, а другой международные или иностранные организации (в том числе организации –посредники) ведётся самими этими сотрудниками. Такое обстоятельство позволяет в рамках указанных договоров передавать иностранной стороне (экспортировать) результаты научной деятельности, полученные ранее при реализации бюджетных работ, в том числе и по государственному заказу.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 № 633 утверждено «Положение…», предписывающее на этапе подготовки международных научных и научно-технических программ (проектов), в рамках которых планируется размещение и использование на территории Российской Федерации ИТСНК, направлять в ФСТЭК России Запрос о возможности их размещения и использования.
Что же такое ИТСНК? В Указе и в Постановлении механизм идентификации ИТСНК не приводится, как впрочем, не поясняются вопросы потенциального заявителя о том, будут ли технические средства иностранного производства являться ИТСНК:
Называя технические средства иностранного производства как «ИТСНК» Указ и Постановление предусматривают, что обе стороны (и российская и иностранная) уже на стадии подписания договора определились и знают о поставке на территорию Российской Федерации не каких-то технических средств, а именно технических средств наблюдения и контроля, и это закреплено договором. Если иностранная сторона поставляет технические средства и не называет их в договоре ИТСНК, то потенциальный заявитель не сможет их идентифицировать и сформировать запрос о возможности их размещения.
Давайте сами себе зададим вопрос: «А нужно ли иностранной стороне для сбора интересующих её сведений указывать в договоре, что она собирается для этой цели поставить ИТСНК?». На память приходит только одни международный договор, в котором есть такое упоминание – «Договор о дальнейшем сокращении стратегических наступательных вооружений» (СНВ-2).
Постановлением оговаривается, что ИТСНК поставляются иностранной стороной. В идеальном варианте поставка может означать ввоз или импорт товаров на территорию Российской Федерации. За учёт всех импортируемых через таможенную границу Российской Федерации товаров отвечает ФТС России и логично предположить, что факт импорта ИТСНК должен учитываться в её документах. ФТС России все товары классифицирует по особому перечню, называемому «Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Российской Федерации» или ТН ВЭД, утвержденной Правительством Российской Федерации.
Ознакомление с ТН ВЭД показывает, что в ней отсутствуют товарные позиции, субпозиции и подсубпозиции и соответствующие им цифровые коды, обозначающие непосредственно «иностранные технические средства наблюдения и контроля», однако по функциональному назначению всё оборудование классифицируется гораздо шире и более понятно для потенциального заявителя, чем в «Положении…». Кроме того, импорт может быть конкретизирован по показателям, аналогичным приведенным в Приказе Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 23.08.2002 № 900 (в ред. Приказа ГТК РФ от 13.01.2003 № 19) «О классификаторах и перечнях нормативно – справочной информации, используемых для таможенных целей».
В случае такой классификации потенциальный заявитель будет однозначно понимать связь ИТСНК с импортными операциями и осознавать наличие государственного контроля за своими действиями со стороны ФТС России и ФСТЭК России.
Так как же всё-таки провести идентификацию? Может быть по порядку использования технических средств? К примеру ИТСНК могли бы называться технические средства, которые непосредственно эксплуатируются иностранной стороной. Соответственно и запрос в ФСТЭК России должен делать тот, кто будет эксплуатировать технические средства. Ни Указ, ни Постановление на этот вопрос не отвечают. В результате не исключены ситуации, когда запрос на использование ИТСНК будет сделан российской организацией, которую иностранная сторона просто-напросто не допустит к эксплуатации своего оборудования.
Может быть идентифицировать ИТСНК по целям поставки? К примеру, цель поставки может выглядеть как контроль выполнения обязательств, предусмотренных международным договором Российской Федерации, или контроль объектов, оговоренных данным договором, или контроль окружающей среды в рамках международных научно-технических программ, или еще какой-либо контроль. Но Указ и Постановление и этого не поясняют.
Поэтому субъект, использующий технические средства иностранного производства, вправе считать себя исполнителем работ в рамках договоров (контрактов) между российскими и иностранными субъектами научной деятельности, а не участником международного договора Российской Федерации или международной научно-технической программы (проекта). Он под различными предлогами постарается технические средства не идентифицировать как ИТСНК и сформирует Запрос о возможности размещения и использования на территории Российской Федерации ИТСНК только после проведения его проверки сотрудниками ФСТЭК России.
Наказание за нарушение требований порядка, регламентирующего поставку, размещение и использование ИТСНК, ни Указом, ни Постановлением, ни Уголовным кодексом, ни Кодексом об административных правонарушениях не предусматривается. Регулируемые Указом и Постановлением нормы права носят второстепенный, необязательный характер. Соответственно весь порядок размещения и использования на территории Российской Федерации ИТСНК носит заявительный (необязательный) характер и строится на добропорядочности потенциального заявителя.
Недостатки законодательства, регламентирующего вопросы ИТСНК и учёт договоров с иностранными партнёрами или их представителями в Российской Федерации, могут быть использованы для обхода законодательных требований с целью легального ведения технической разведки и нанесения тем самым ущерба безопасности страны.
1. Если потенциальный заявитель не может идентифицировать технические средства, как ИТСНК, то им не будет сделан Запрос. Если не будут сделаны Запросы, факт уже поставленных технических средств может быть вскрыт только во время проверки ФСТЭК России. Это означает, что на момент проверки проект может быть завершён, а технические средства будут использоваться для внутренних целей проверяемой организации и не смогут быть идентифицированы как ИТСНК.
2. После установленной процедуры идентификации ИТСНК и оценки их потенциальной опасности, ФСТЭК России может принять решение об Отказе в выдаче заключения на размещение и использование ИТСНК. В результате руководитель научной организации принимает решение в приказном порядке остановить работы с использованием ИТСНК. Создаётся ситуация, когда технические средства иностранного производства поставлены, размещены и используются, но уже не в рамках международных программ, а как будто бы во внутренних целях.
Как только из определения ИТСНК, данного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 № 633, исчезает хотя бы одно из слагаемых (в данном случае – использование в рамках международных научно-технических программ (проектов), так сразу же технические средства из подлежащих учёту и контролю ИТСНК, становятся обыкновенными техническими средствами иностранного производства. В правовом отношении контроль за их использованием становится невозможен, а научная организация имеет возможность продолжать их эксплуатацию.
3.Технические средства, регистрирующие различные общедоступные параметры, но принадлежащие различным организациям, с позиций «Положения…», не будут представлять угрозы безопасности Российской Федерации. Однако центр, обрабатывающий данные, зарегистрированные этими техническими средствами, способен будет получить сведения ограниченного доступа. Центр же может представлять собой обыкновенный не представляющий опасности компьютер с доступом к сети «Интернет».
4. Исходя из «Положения…» и ранее сказанного, с учётом множества вариантов поставки, размещения и использования технических средств в интересах сил, враждебных для Российской Федерации (в том числе преступной и террористической направленности), реальную угрозу могут создавать:
технические средства любого производства:
непосредственно российский персонал передающий иностранной стороне данные, зарегистрированные техническими средствами, в том числе материалы (отчёты), составленные на основе этих данных, если персоналом не выполняются экспертизы передаваемых материалов:
Первая тенденция затрагивает органы местного самоуправления (ОМСУ):
Таким образом, в структуре ОМСУ могут создаваться органы, которые станут контролировать деятельность объектов защиты, размещенных на подконтрольной ОМСУ территории. Созданные структуры будут привлекать внебюджетные средства, которые выделяет иностранная сторона. Выделив средства, иностранная сторона начнёт контролировать их вложение в различного рода управленческие схемы, в том числе системы сбора данных, и, соответственно получит доступ либо к сведениям, подтверждающим необходимость создания систем контроля со стороны муниципалитетов, либо к собранным данным.
Как правило, в рамках взаимодействия муниципалитетов и привлечения передового опыта, иностранная сторона через ОМСУ получает доступ в реальном режиме времени к информации о состоянии систем жизнеобеспечения населения в городах, устанавливает различного рода регистраторы, подключенные к сети «Интернет» или к открытым радиоканалам.
При этом действие Указа и Постановления на ОМСУ не распространяется, так как «Европейская хартия местного самоуправления» является ратифицированным международным договором Российской Федерации, а Указ и Постановление – подзаконными нормативно-правовыми актами.
Деятельность ОМСУ в Российской Федерации организуется согласно требованиям Федерального закона Российской Федерации от 6.12.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». В соответствии со статьей 44 полномочия ОМСУ по защите информации ограниченного доступа не входят в число вопросов, которые должны определяться уставом муниципального образования.
Однако это не мешает ОМСУ создавать свои информационные ресурсы, в которых циркулирует информация ограниченного доступа.
Вторая тенденция связана с тем, что некоторыми российскими организациями не в полной мере (или под этим предлогом) учитываются все запреты и ограничения, касающиеся поставки технических средств иностранного производства или предоставления услуг иностранными специалистами.
Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в редакции от 27.12.2009 № 365-ФЗ) устанавливаются следующие требования:
Должностные лица, принимающие решения, данные требования «не видят»
(или не до конца читают закон?), руководствуясь первыми по содержанию закона статьями:
Действительно, в Федеральном законе в явной форме отсутствуют ссылки на требования Постановления Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 № 633, а также на необходимость проведения экспертизы планируемых к передаче иностранной стороне материалов на наличие сведений, составляющих государственную тайну, конфиденциальной информации, результатов интеллектуальной деятельности, права на которые принадлежат российской Федерации или имеющих патентную значимость.
Без учёта требований по запретам и ограничениям смысл данного закона может быть истолкован таким образом: для выполнения обязательств Российской Федерации по международному договору возможны поставка и размещение технических средств иностранного производства или выполнение работ и услуг иностранными юридическими и физическими лицами, финансируемые иностранной стороной.
В Федеральном законе Российской Федерации от 21.07.2005 № 94-ФЗ есть и ещё «одна тонкость». Законом определено, что:
Перечни товаров, работ и услуг утверждаются Правительством Российской Федерации1. В данные перечни включены в том числе:
поставка:
услуги:
И вот здесь то и находится эта самая «тонкость». С одной стороны, в Перечне могут делаться исключения для определённого вида товаров или услуг, а с другой, перечисленного в Перечне достаточно не только для мониторинга окружающей среды, но также для управления объектами инфраструктуры, обеспечивающими жизнедеятельность населения и деятельность предприятий оборонно-промышленного комплекса.
1 Примером ежегодно обновляемого перечня может являться «Перечень…», утверждённый распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.02.2008 № 236-р.
Третья тенденция. В последнее время достаточно часто можно слышать об инвестициях. Инвестиции – это всего лишь капиталовложение (финансирование). Иностранные инвестиции – это финансирование иностранной стороной работ в рамках программы или проекта, который планируется реализовать на российской территории. Нередко, под иностранными инвестициями понимают внебюджетное финансирование. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации достаточно охотно идут навстречу иностранным компаниям с целью создания новых производственных мощностей, обеспечения занятости населения и пополнения налоговых отчислений. Не будем «глубоко уходить» в эту тему и рассмотрим её в другом контексте.
Рост количества инвестиционных проектов приводит к росту количества представительств иностранных компаний. Нередко представительства без согласования с ФСТЭК России планируется размещать вблизи объектов защиты. Это может привести к тому, что при проведении инженерно-экологических изысканий (отборе проб в окружающей среде) иностранной стороной могут быть зарегистрированы демаскирующие признаки объектов защиты. Российским законодательством предусматривается возможность получения иностранной стороной от российских органов власти исчерпывающей статистической информации по планируемому месту размещения представительства. Обобщение результатов отбора проб и статистической информации позволяет получить сведения ограниченного доступа.
Иностранное представительство в соответствии с законами успешного бизнеса начинает вести маркетинговые исследования, которые по существу являются разведкой рынка. Разведка рынка в свою очередь использует методы конкурентной и технической разведки. Защиту своих экономических интересов иностранное представительство осуществляет через «инвестиционное взаимодействие» с теми или иными российскими должностными лицами, которые используют своё положение для оказания представительству различного рода преференций.
Четвертая тенденция тесно переплетается между вопросами ИТСНК и вопросами ключевых систем информационной инфраструктуры или КСИИ. Обзор публикаций в сети «Интернет» показывает, что иностранной стороной на импортном оборудовании и по иностранным проектным решениям на территории Российской Федерации при поддержке органов государственного и муниципального управления активно создаются российские ключевые системы информационной инфраструктуры. Данное обстоятельство делает КСИИ уязвимыми и зависимыми от импортных комплектующих и программного обеспечения и, таким образом, создает потенциальную угрозу информационной и экономической безопасности Российской Федерации.
Пятая тенденция. В настоящее время на российские речные суда устанавливается судовое оборудование иностранного производства. Существующий порядок одобрения Российским речным регистром технических средств иностранного производства не предусматривает участие ФСТЭК России в этом процессе. Результатом чего может быть дистанционное управление иностранной стороной судовыми средствами связи, навигации и радиолокационной разведки, установленными на российских судах.
Ещё одна интересная тенденция заключается в том, что оборудование иностранного производства закупается за рубежом российским коммерческим предприятием по договору с иностранной стороной.
Это же коммерческое предприятие, став владельцем оборудования, заключает договор на его использование с неким российским научным учреждением.
В свою очередь данное российское научное учреждение заключает договор с иностранным продавцом оборудования, привлекая его к совместному использованию оборудования.
«Положение…», утверждённое Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 № 633, определяет участие Заявителя в полном комплексе работ по поставке, размещению и последующему использованию ИТСНК. Разрыв этой цепочки может устранить необходимость оформления Запроса на размещение и использование ИТСНК владельцем оборудования или стороной, эксплуатирующей технические средства. В результате создаётся ситуация, при которой оборудование может использоваться без соответствующего Заключения ФСТЭК России, в том числе в ущерб безопасности Российской Федерации.
В следующих наших обзорах мы с Вами постараемся разобраться в хитросплетениях российского законодательства в области кадастрового учёта.
Спасибо за внимание.
Источник: Daily (.sec ru)